世界觀焦點：美國學生貸款債務紓困方案解析

文/清華大學五道口金融學院院長、教授廖理，清華大學五道口金融學院副研究員張偉強

學生貸款問題一直是美國社會關注的重要問題，是歷任美國總統和歷屆國會選舉中的熱議議題。學生貸款設計之初的目的是減輕公共財政負擔，由大學生及其家庭更多地承擔高等教育費用，但實際情況是給家庭和政府財政帶來了沉重負擔。2022年8月美國政府推出的學生貸款債務紓困方案，能夠在短期內大幅降低現有借款人的負擔、降低貸款規模和借款人數，但不能從根本上解決學生貸款問題，需要付出巨大的財政成本，而且紓困方案能否最終實施仍存疑問。

(相關資料圖)

學生貸款存在的問題

美國學生貸款的大規模推廣始于第二次世界大戰后。為幫助大量退伍軍人解決就業和生活問題，政府出資資助退伍軍人上大學，開啟了高等教育精英化向大眾化的轉變。經過70多年學生貸款制度歷次變革，目前存在如下問題：

飛速增長的貸款規模和負債人數

過去近20年內，學生貸款是美國家庭中增長最快的負債。在美國家庭全部債務中，2004年學生貸款占比只有3.8%，2021年已經升至10.1%。從圖1可以看出，2021年的學生貸款規模高達1.58萬億美元，與2004年相比增長了359%，而同期汽車貸款和信用卡分別只增長了100%和19%。從2010年起，學生貸款已經成為美國家庭除了住房抵押貸款之外規模最大的負債。

學生貸款不僅規模大，負債人數和人均負債總額也上升較快。從圖2可以看出，2021年美國有4337萬人背負學生貸款債務，約占美國勞動力人口的四分之一，與2004年相比增長了90%。從圖3可以看出，學生貸款的人均負債規模也在同期上升。2021年，人均學生貸款規模的平均值和中位數分別是3.6萬和1.9萬美元，分別比2004年增長140%和133%。

沉重的還款負擔

第一，五成以上的借款人還款金額不高于同期利息。如果貸款的還款金額沒有超過同期的貸款應償還利息，就會出現債務規模不變或者上升。從圖4可以看出，2004年至2019年，只有不到40%的借款人貸款規模在下降，約50%的借款人的貸款規模不變或者上升，不考慮新增債務的情況下，這些人每年的還款金額都沒有超過利息，而處于90天以上拖欠或者違約狀態的借款人也呈現逐年上升態勢，從期初的9%上升至15%。2020年和2021年，受新冠疫情影響，美國對學生貸款實施了暫停還本付息，這在降低貸款違約的同時，更大比例借款人的貸款規模出現上升。

第二，高逾期率。根據貸款風險與收益相匹配原則，利率越高的貸款逾期率越高，一般情況下，信用卡利率遠高于學生貸款利率，信用卡違約率在理論上要高于學生貸款的違約率。但從圖5可以看出，2011年及之前信用卡的逾期率高于學生貸款的逾期率，但2012年至2019年間，信用卡逾期率出現了大幅下降，而學生貸款逾期率保持高位，導致學生貸款的逾期率明顯高于信用卡的逾期率。在2020年和2021年，受新冠疫情影響，美國對學生貸款實施了暫停還本付息，這大幅降低了學生貸款的逾期率。

第三，貸款老齡化。學生貸款借款人還清欠款的年齡越來越大。以美國前總統奧巴馬為例，他1983年和1991年分別在哥倫比亞大學和哈佛大學獲得學士和博士學位，直到2004年他才還清學生貸款，此時距離他本科畢業已經有21年，距離他未來當選美國總統只有4年。2022年，美國國會中有44名議員（占議員總數的8%）的學生貸款債務超過1萬美元，他們的平均年齡接近50歲。

從圖6可以看出，50歲及以上的學生貸款借款人比例在逐年增加。從貸款人數上看，50歲及以上的人數占比從2004年的11.7%上升至2021年的20.2%，提高了8.6個百分點；其中，60歲及以上人數占比從2004年的2.5%上升至2021年的8.1%，提高了5.6個百分點。從貸款余額上看更嚴重，50歲及以上的借款人背負學生貸款余額占比從2004年的10.4%上升至2021年的22.8%，提高了12.4個百分點；其中，60歲及以上借款人背負學生貸款余額占比從2004年的1.9%上升至2021年的8.0%，提高了6.1個百分點。

財政負擔而不是財政盈余

學生貸款在設計之初的目的是減輕公共財政負擔，由大學生及其家庭更多地承擔高等教育費用。與此同時，學生貸款利率設定的是比十年期國債利率高出2.05到4.60個百分點，加上1.05%至4.30%的貸款手續費，這意味著即使對貧困學生的學生貸款進行補貼，平均而言政府預計每借出1美元可賺取3美分。設計之初是希望通過學生貸款賺錢，即學生貸款可以為政府財政提供收入。但2022年美國政府問責局的一份報告顯示，學生貸款本來計劃在1997年至2021年能夠為政府帶來1140億美元的財政收入，但是實際情況是為政府財政帶來了1970億美元的成本，實際情況與預計相差了3110億美元。

學生貸款債務紓困方案內容

學生貸款問題一直是美國社會關注的重要問題，是歷任總統和歷屆國會選舉中的熱門議題。2022年8月，美國現任政府公布了學生貸款債務紓困方案，其主要內容如下：

一次性債務減免1萬或者2萬美元

一次性債務減免定位于中等和低收入家庭，為其減免學生債務1萬美元或者2萬美元。年收入低于12.5萬美元（或者家庭收入低于25萬美元）的學生貸款借款人被定義為中低收入者，他們最高將被注銷1萬美元的債務。這里12.5萬美元的收入標準綜合考慮了美國中等收入多種計算方法，例如，方法一是收入中位數的兩倍（2020年是13.5萬美元），方法二是收入分布的80分位數（2020年是11.0萬美元），方法三是收入貧困線的5倍（2020年是10.9萬美元）。

如果借款人上大學時屬于低收入家庭，且當前年收入低于12.5萬美元（或者家庭收入低于25萬美元），將被額外多可注銷1萬美元的學生貸款債務，合計可注銷2萬美元的債務。在這里，上學時屬于低收入家庭的定義是借款人上大學時獲得過佩爾助學金（Pell Grant）。佩爾助學金只面向家庭經濟收入較低的大學生，大約有三分之一的大學生能夠獲得佩爾助學金。

這里的最高1萬美元（或者2萬美元）是指與借款人的債務余額相比。如果借款人的債務余額高于1萬美元（或者2萬美元），將可以獲得1萬美元（或者2萬美元）的減免。當債務余額沒有超過1萬美元（或者2萬美元）時，則以借款人的債務余額為限。例如，一個曾獲佩爾助學金借款人的債務余額是0.5萬美元，他只能獲得0.5萬美元的債務減免。

降低借款人的還款負擔

收入比例還款是指借款人的每月還款金額根據其可自由支配收入的百分比來決定，收入高的借款人還的多，收入低的借款人還得少甚至是零還款，還款20年后（本科生借款人）或者25年（研究生借款人）注銷其剩余債務。這次美國政府提出了新的更慷慨的收入比例還款方案：第一，提高還款門檻。原方案中，借款人還款門檻是聯邦貧困線的150%，收入減去這個門檻等于可自由支配收入。新的方案則將還款門檻提升至聯邦貧困線的225%，自動降低了可自由支配收入，減輕了每月應償還金額。以2020年13590美元的聯邦貧困線估計，還款門檻將從20385美元提升至30578美元。第二，貸款利息將不再資本化。原方案中，如果借款人每月還款金額低于應還貸款利息，則差額部分會被計入貸款本金，這樣會出現學生貸款越還越多的現象，對于努力還款的借款人是一種心理傷害。新的方案中，貸款利息將不再資本化，即使借款人當月還款金額是零，借款人的貸款余額也不會上升。第三，大學生借款有更低的還款比例。原方案中，大學生和研究生借款的每月還款比例都是10%，即還款金額等于可自由支配收入的10%。新的方案，大學生借款的還款比例從10%降為5%，即還款金額等于可自由支配收入的5%，這大幅降低了大學生借款的還款金額。研究生借款由于借款人收入更高，維持原有的比例10%不變。第四，低負債者更快地注銷債務。原方案中，只有還款20年（或者25年）后，學生債務才能得到免除。新方案中，對于那些初始借款金額不超過1.2萬美元的借款人，在他們連續還款10年后將免除所有債務。這個措施最大的受益者是社區大學的學生，他們學習期限短（2年）且貸款金額少，將在畢業10年后遠離學生貸款債務煩擾。第五，簡化參加收入比例還款手續。之前的收入比例還款手續相對復雜，如借款人需要每年計算自己的收入上報，確定下一年的還款金額，導致收入與還款在時間上的不一致。未來會將學生貸款系統與個人收入稅收系統打通，自動提取借款人的收入信息，減輕借款人的負擔。

一次性的公共服務債務減免

公共服務債務減免（Public Service Loan Forgiveness，簡稱PSLF）是指借款人在為政府或者合格的非營利組織全職工作，在此期間進行了120次（可以不是連續的）收入比例還款后，可以免除學生貸款的剩余金額。為政府工作的含義非常廣泛，包含為聯邦、州、地方和部落政府機構工作，如軍隊、公立的中小學、公立學院和大學、公共兒童和家庭服務機構、公共交通、水、橋梁和住房管理局等。合格的非營利組織是指免稅和雖不免稅但提供合格服務的組織，如私立中小學、私立學院和大學以及數千個其他組織。

之前的公共服務債務減免也存在，但這次降低了一些限制條件，使借款人更容易獲得債務減免。例如，直接貸款和其他貸款、不同的還款計劃類型都符合條件，即使貸款有逾期也可以獲得，只要還款120次及以上，即使目前不在政府機構或者合格的非營利組織全職工作也可以申請等等。

這種公共服務債務減免有時間要求，必須在2022年11月1日之前申請，之后申請無效。

延長已有的債務寬限期限

新冠疫情的暴發給家庭帶來了巨大的財務不確定性，2020年3月，隨著《新冠病毒援助、救濟與經濟安全法案》（以下簡稱“CARES法案”）通過，學生貸款的債務寬限救助措施被立法確認，為期6個月。債務寬限包含三個方面的內容：（1）暫停本息償付，即寬限期內借款人不需要償還任何本金或者利息；（2）不計利息，寬限期內借款人的債務利息被設置為零，債務余額不會上升；（3）暫停學生貸款的催收工作，即不對已經逾期或者違約的學生貸款進行催收。

債務寬限本來只是一個臨時性措施，第一次宣布時有效期只有6個月。但是，由于學生貸款影響廣泛，即使CARES法案的其他救助措施已經結束，其間也更換了總統，但債務寬限措施卻歷經9次延期（詳見表1），時間長度超過3年。最短的延期在特朗普即將離任的2020年12月4日做出，只延期了1個月。最長的延期在2021年1月做出，是拜登就職的第一天，延期長達8個月。

2022年8月，美國政府宣布，債務寬限再次延長3個月，截至2022年12月31日。2022年11月，由于法院叫停了債務取消計劃，債務寬限計劃又被延期至2023年6月30日，具體時間根據最高法院的裁決確定。

學生貸款債務紓困方案評析

能夠短期大幅降低現有借款人的負擔

紓困方案能夠顯著降低現有借款人，特別是低收入借款人負擔。美國大學畢業生的借款金額平均只有6000至8000美元，遠小于同期研究生的借款金額，但是本科生的違約率遠高于研究生的違約率。研究生特別是醫學、法學和商科的研究生雖然貸款金額較大，但他們畢業后的收入更高，貸款還款負擔反而不重。大學生特別是那些中途輟學的大學生，雖然貸款金額較低，但他們離開校園后收入較低，學生貸款還款就成了大問題。紓困方案能夠將貸款余額小于1萬美元（最高2萬美元）借款人的債務一筆勾銷，約有2000萬借款人（占現有借款人總數的43.5%）不再背負學生貸款債務，2100萬人部分降低了負債金額。紓困方案的其他措施，如提高收入比例還款的還款門檻、降低還款比例都有助于幫助學生貸款中的弱勢群體，起到降低借款人負擔的作用。

能夠短期降低貸款規模和借款人數

紓困方案短期內能夠降低貸款規模和借款人數，但5到7年內貸款規模和借款人數會恢復至目前水平甚至更高。短期內，一次性債務減免預計會為4000多萬人提供最高2萬美元的債務減免，其中有2000萬人的學生貸款債務會完全取消，預計減免總金額4300億美元，因此短期內會減少大約40%以上的借款人數和30%貸款余額。但是，美國每年高等教育入學人數是2000萬左右，其中700萬人申請學生貸款，在未來3至5年借款人數將恢復至目前水平。此外，近年來美國政府每年發放學生貸款約1300億美元，回收學生貸款本金約600億美元，學生貸款余額每年凈增700億美元左右，在未來5至7年學生貸款余額會恢復至目前水平并繼續上升。

不能夠從根本上解決學生貸款問題

學生貸款問題產生的原因主要來自兩個方面：一是高等教育投資收益率的下降。過去二十年，高等教育的教育成本（包含學費、食宿費和書費等）從10820美元每年上升至25910美元每年，增長了139%，而同期畢業生收入只增長了48%；二是高等教育投資風險的上升。隨著高等教育從精英化向普及化的轉變，越來越多的人可以（貸款）上大學。對于適應大學生活，能夠獲得學位的人來說，上大學能夠提高他們的收入；反之，對于背負學生貸款債務卻不能獲得學位的人來說，上大學并不能提高他們的收入。近年來，雖然美國大學（入學后6年）畢業率有所提升，在60%左右，但仍有近40%的大學新生沒有獲得學位。在所有背負學生貸款的人中，40%的人沒有獲得學位。紓困方案對于上述問題，并沒有提出對應的解決方案。

需要付出巨大的財政成本

紓困方案的成本分為三個部分：一是一次性債務取消最高1萬美元或者2萬美元成本。大約2000萬借款人有資格消除全部債務，而另外大約2100萬借款人有資格消除部分債務，債務取消預計耗資約3600億美元。二是降低還款負擔成本。新的收入比例還款方案下，借款人的還款金額更少，還款期限更短，預計新增財務成本700億美元。三是債務寬限延期成本。受新冠疫情影響，2020年開始的學生貸款債務寬限，免除了債務人的還本付息和計息，原計劃2022年8月31日結束，紓困方案將債務寬限延長了4個月，預計新增財務成本200億美元。三項合計財務成本預計達到4500億美元。而在美國2022財年，聯邦政府的財政收入、財政支出和財政赤字是4.90萬億、6.27萬億和1.38萬億美元，紓困財務成本分別占當期財政收入、財政支出和財政赤字的9.2%、7.2%和32.6%。

紓困方案能否最終實施仍存疑問

學生貸款債務紓困方案目前已被暫停。學生貸款債務紓困方案依據的法律是2003年《學生高等教育救濟機會法案》，該法授權教育部長在國家緊急情況下減輕學生貸款負擔。2020年3月的學生貸款債務寬限就是依據這個法案。但2022年是不是處于類似新冠疫情期的國家緊急情況就存在爭議。當地時間2022年11月10日，美國聯邦地區法官判決學生貸款債務紓困方案是對法律的曲解和濫用，違反了憲法賦予國會的立法權。最高法院已接受了美國政府的上訴，對紓困方案的合法性進行審查，預計2023年6月會做出判決。考慮到目前最高法院中保守派法官占絕大多數，紓困方案的前景不容樂觀。

（文章來源：《清華金融評論》2023年5月刊總第114期）

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